这十年丨希望与困难并存 千亿环卫服务市场还是蓝海吗？
作为城市公共事业的一部分，环卫服务主要是对城乡环境卫生和市容市貌形象进行提升，形象化称之为“城市美容师”。根据《城市环境卫生质量标准》，环卫服务所涵盖内容主要包括：道路清扫保洁；生活垃圾分类、收集、清运；垃圾中转站运营管理；公厕运营管理；粪便清掏清运等等。
近年来，随着环卫一体化、城市综合服务、城市大管家概念不断延伸，环卫服务内容越来越广、越来越深。在业务广度方面，统一规划、统一安排，将农村与城市的环卫工作放在同等重要的位置，城乡环卫一体化模式盛行；在业务深度方面，不仅包含道路清扫保洁、生活垃圾收运，还深入到了垃圾中转站运营管理、公厕运营管理、粪便清掏清运等传统环卫服务，甚至有些地区环卫服务项目还将城市绿化管护、城市照明、智慧停车等内容纳入其中。
不论服务内容、作业方式如何转变，纵观我国环卫市场化发展历程，其实就是我国改革开放“缩影”，发端于北上广深、经历了“从南到北、从沿海到内地、从发达城市到县城乡镇”的发展过程；我国环卫服务体制从政府“包揽包办”到购买服务走向“市场化”，再到“环卫一体化PPP”，70余年沧桑巨变，城乡面貌焕然一新。
继梳理完垃圾填埋、垃圾焚烧等行业的发展变迁后，今日我们聚焦与之息息相关、更加前端的市政环卫领域。为了更加清晰的展示变化，以国发办〔2013〕96号文《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》作为标志事件，从政策变化、管理模式、作业方式、服务内容等多个视角，简要分析我国市政环卫发展史以及目前存在的问题，以期为行业未来发展提供参考和建议。
政策变化
从政府包办到购买服务，再到PPP模式
我国市政环卫之所以能够吸引众多企业入局、形成如今欣欣向荣的市场规模，归根到底来自于环卫体制改革和政府职能方式的转变，同时这也是政府简政放权、政企分开、管干分离、逐渐引入市场的过程。
建国初期，由于长时间的计划经济体制，我国市政环卫一直是在政府主导下、由事业单位进行监管实施，长期“管干合一”致使行业监管缺位、效率不高。在西方新公共管理运动和公共服务市场化改革的浪潮下，1984年，身处改革开放前沿阵地的“深圳”诞生了全国首家环卫企业——深圳市日新清洁服务公司，点燃了我国环卫市场化改革的“星星之火”，之后广东、上海、北京等地率先进行了一些探索。
2002年，原建设部印发《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城〔2002〕272号），对城市供水、供热、垃圾处理等市政公用设施的建设，公开向社会招标选择投资主体，加快市政公用行业市场化进程，建立特许经营制度。《意见》出台后，东部沿海发达城市率先响应政策号召，将部分环卫作业服务外包给第三方公司，形成了市场化雏形，但这类项目一般合同期限较短，服务区域范围较小。
2006年，原建设部再次出台《关于印发中国城乡环境卫生体系建设的通知》、《中国城乡环境体系建设》白皮书等文件，明确提出通过政府采购方式招标市场主体，逐步消除地区封锁和行业垄断，加快环境卫生市场化运作步伐。
特别是2013年，党的十八大以来，提出要全面深化改革，明确了政府职能方式转变，打造公共服务型政府，给环卫行业带来新的活力和政策支持。2013 年国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国发办〔2013〕96号文），明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度；同时财政部印发《政府采购品目分类目录》（财库〔2013〕189号）明确指出城镇公共卫生服务（清扫保洁、垃圾处理和公共厕所管理、清扫）纳入政府采购名录。以此为分水岭和里程碑，越来越多的地方政府以购买服务、按效付费的方式将环卫项目对外招标，推动市场竞争化，自此我国环卫市场化改革由局部沿海城市试点进入大规模市场推广阶段。
与此同时，2015年-2017年，在政策支持下，PPP模式和环卫服务一体化模式兴起，《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》、《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》等政策通知都明确指出在公共服务领域全国推广PPP模式。地方政府通过采取市场化模式引入社会资本，将道路清扫保洁、垃圾运输、中转站建设运营、智慧环卫系统搭建、后端垃圾处理设施建设运营等推向社会，实行市场化运作。
在PPP模式助推下，地方政府将几条街道甚至整个区、县环卫作业整体打包，分标段引入社会资本方入驻，几亿、十几亿、几十亿环卫一体化巨额订单频频涌现，一时间各路资本纷纷登陆市政环卫市场，我国环卫市场化改革浪潮风起云涌，市场化率持续提高。据环境司南数据统计，截止到2022年末，全国城区环卫市场化率已达到73%，2860个区县中，有2090个区县完成了首轮城区环卫市场化改革。
近几年，随着垃圾分类、无废城市、人居环境整治、城市双创（创建全国文明城市/创建国家卫生城市）等工作推进，《关于转发国家发展改革委、住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知》（国办发〔2017〕26号）、《关于在城乡人居环境建设和整治中开展美好环境与幸福生活共同缔造活动的指导意见》、《关于进一步做好城市环境卫生工作的通知》、《“十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》等系列政策出台，都给我国环卫行业进一步发展提供了良机，推动了我国环卫市场规模的不断壮大。
表一 环卫相关政策梳理
根据华经产业研究数据，2017至2020年，我国环卫服务市场规模由710亿元迅速增至1868亿元，期间年复合增长率为38.05%，预计到2025年将有望达到3748亿元，“水大鱼大”的市场环境也造就了一批像盈峰环境、福龙马、北环、北控、侨银、玉禾田等优秀的龙头企业。
图一 2017年-2025年中国环卫服务市场规模
管理模式
由“管干合一”到“管干分离”，再到制定标准“按效付费”
由政府大包大揽的传统环卫为什么要引入竞争推向市场？究其原因，一方面由于传统环卫系统多是事业单位，管理体制不灵活、运行和绩效考核机制不畅、机械化率低，长此以往导致服务效率和作业质量不高，无法满足人民群众对整洁、干净美好环境的需求。
另一方面，作为财政拨款的传统环卫，可能满足不了新型环卫基建，尤其是环卫设备、垃圾中转站及末端处理设施投资所需的巨额资金，资金问题成为制约环卫产业发展的一大瓶颈。通过引入社会资本方，采用风险共担的PPP模式，不仅能缓解政府财政紧张、减轻设备采购的压力，而且相比其他类型项目，环卫一体化项目商业模式和利益补偿机制相对比较清晰，可操作性较强，因为垃圾收费按吨位计价，道路的清扫保洁按“面积和级别”、厕所维护按“数量和等级”付费。
所以，近年来各地挂网招标的环卫一体化项目，体量小、合同期短的宜采用政府购买服务方式，规模大、合同期长的宜采取PPP模式，但总之都是引入竞争机制推向市场。
在推向市场化的过程中，首要解决问题就是政府角色转变，不能像以往既扮演“裁判员”又担当“运动员”角色参与竞争，必须大刀阔斧改革由以往“管干合一”转变为“管干分离”，变“花钱养人”为“花钱办事”。
简而言之，角色转换后，对于环卫作业，政府或者主管部门只需要设定好市场规则、制定科学合理的作业标准和量化指标，然后依据考核结果按照环境质量改善效果付费。
近年来随着各地双创活动的开展和评选，城市市容环境卫生管理越来越精细化，对道路清扫和保洁、生活垃圾收集和运输、公厕保洁和管理、道路扬尘防治、环卫设施装备配置都提出了具体要求和量化性指标。
作业方式
告别人工作业，由机械化/新能源化，向智能化/无人化
随着我国环卫装备水平不断提高，作业方式和采用工具装备较以往有了很大的改善，几乎告别了传统 “一把扫帚扫遍大街小巷”人工作业时代，取而代之机械化环卫车、新能源化环卫车，甚至自动驾驶环卫车，科技在解放劳动力提高作业效率同时，助推我国环卫作业机械化水平提高。
据《城乡年鉴》数据显示，如图二所示，我国城市道路清扫面积、机械化清扫已经由2012年的57.35亿平方米、24.54亿平方米增长到2021年的103.42亿平方米、81.09亿平方米，十年间，城市道路机械化清扫率（机械化清扫面积÷总道路清扫面积）由2012年42.77%增长至2021年78.41%，提高了36个百分点。
图二 2012年-2021年，我国城市道路清扫机械化情况
县城环卫机械化清扫也“毫不逊色”，提升幅度比城市还要大，如表二所示，由2012年不足30%机械化率攀升至2021年的76.26%，提高了近50个百分点，几乎与城市道路机械化清扫率“齐平”。
表二2012年-2021年，我国县域道路清扫、机械化清扫面积及机械化清扫率
此外，随着垃圾收运机械化车辆的增多，原有的人工清运模式被替代，大大提升了城市生活垃圾清运能力。如图三所示，我国城市生活垃圾清运量由2011年的1.64亿吨增长到2021年的2.49亿吨，清运能力增长52%。图三 2011年-2021年，我国城市生活垃圾清运量数据这十年，随着我国道路清扫面积和生活垃圾清运规模扩大，环卫用车需求不断增加，尤其在各大城市大力推广新能源政策下，环卫车迎来了“电动化”、“新能源化”的创新革命，新能源环卫车的采购需求明显增多，但与此同时也存在电池衰减、电池安全性、重载能力等技术“瓶颈”问题。
由此可见，我国环卫装备在经历了半机械化、机械化、新能源化阶段之后，可以预料，随着人工智能在环卫行业的更多运用，更加智能化、少人甚至无人化环卫设备投入市场，将彻底颠覆传统作业模式。
服务范围
由传统道路保洁、环卫一体化，到城市综合服务、大管家
经过几十年发展，我国市政环卫已经走过传统清扫保洁、环卫一体化阶段，并向城市综合服务、城市大管家阶段过渡，环卫服务外延不断扩大。就服务范围和作业范围而言，已经不仅仅局限于道路清扫保洁、垃圾收转运、中转站运营管理、公厕维护等传统环卫一体化业务，还包括城市绿地管护、地下管网、市政道路维护、交通设施管理、水体维护、环卫终端设施运营等城市综合服务。
近三年，这种变化趋势尤为明显，有媒体统计，有关城市综合服务和大管家项目采购需求明显增多，2019-2022年，全国共开标217个城市大管家项目，覆盖14省25市57区县，成交年化总额突破100亿元。
仅在刚过去的四月份、五月份，据《CE碳科技》观察，河北、山东、福建、厦门等地纷纷发布“城市大管家项目”（如表三所示），其中香河县、龙口市、济南起步区三项目采购预算近45亿元，甚至深圳某些街道为了推行辖区内“城市大管家”模式，暂停了原有的环卫项目招标，提前发布解约公告，足见市场火热程度。
表三 2023年4月及5月“城市大管家”项目情况
“天下熙熙皆为利来”，近年来，不少物业公司（万科、雅生活等）、环卫企业及固废处置企业瞄准“城市大管家”业务，向城市服务商方面转型，为此侨银还将公司名称做了变更 ，由“侨银环保科技股份有限公司”更名为“侨银城市管理股份有限公司”， 由传统环卫服务做起了城市综合服务业务。
原因在于，一方面，不同于环卫服务，城市综合服务涉及的空间面积更大、业务范围更广，而且受益于国家新型城镇化战略，以及在城市精细化治理需求大背景下，未来市场空间要比环卫板块大得多。另一方面，从管理者角度来说，也希望实现对市政公用、市政环卫、综合执法、园林绿化等的一网统管，解决多头管理、职责不清等问题，并希望由一家综合实力特别强的龙头公司提供城市综合服务，由政府制定统一的考核标准，统一支付，有利于节省开支、提升工作效率，提高工作质量。
新旧问题交织
千亿环卫市场还是蓝海吗？
回首过去，作为公共服务市场化改革启动较早、进展较快、成效较为突出的领域，我国市政环卫在政府管理体制变革下“滚滚向前”。经过几十年发展，在各方努力下，我国城市面貌“焕然一新”，道路清扫保洁、垃圾清运、无害化处理、公厕设施建设保洁等方方面面都有 “量与质”的提高。与此同时，在看到我国市政环卫取得巨大成绩的同时，也应清醒得看到面临的挑战和问题。
有些是客观存在、一直被业内诟病的“老问题”。比如低价竞标，随着环卫项目加速落地、市场进驻太多企业“分羹”，为了 “击垮”竞争对手抢市场，不惜采用较低价格拿到项目的“敲门砖”，破坏市场交易规则；再如一些欠发达地区环卫公共预算本身就不多，拖欠服务费、回款周期长导致环卫企业应收账款居高不下，现金流吃力；还有环卫劳务市场招聘难度大、工资低，年轻人不愿干，工人老龄化现象突出。
还有些是近年来伴随着城市大管家、智慧环卫模式，涌现出的新问题。比如有些地区一味地模仿大管家模式，什么城市问题都往传统环卫业务上增加，什么城市服务都想着一起打包，但整体上缺乏长远、统一的规划和项目范围边界，对社会资本方综合服务能力考虑欠妥，最终适得其反，使得作业质量难以有更好的保障。
还有在环卫一体化、城市管家业务综合的趋势下，市场向龙头企业集中的趋势自然会得以加强，这对于整体市场的成熟和发展有促进作用，却也让更多的中小企业面临更残酷的生存环境。
同时，智慧环卫系统越来越多地被应用于城市综合服务体系之中，机械化、智慧化也将成为市场的重要发展方向。传统人力密集型的行业状况必将被重构。在提升管理服务效率和质量的基础上，如何平衡就业，吸纳更多失业人员，也成为主管部门、科研院校、企业乃至全社会研究的重要课题。
结 语
“一切伟大的机会都源自于巨大的结构性变革。”
这在市政环卫领域体现的更加明显。从改革开放到现在，几十年间，伴随着政府管理体制和监管方式的转变以及城市的日新月异、发展变迁，我国市政环卫公共服务事业发生了“翻天覆地”的变化，从“一把笤帚扫一条路”到“机械化清扫保洁”再到“智慧无人化“作业，从“作业一体化”到“城乡一体化”再到“垃圾分类一体化”，从垃圾人工清运到机械化混收混运再到分类运输，从旱厕到水冲式厕所再到五星级公厕，几十年的时间，不仅让我国环卫市场进一步壮大，从业人数增多，也让环卫开始走向智慧环卫的道路。
展望未来，机遇与挑战并存、困难与希望同在，一方面，城市综合服务、大管家模式给予了传统环卫更多想象的空间，另一方面，面对经济形势放缓、预算不足、低价竞标、人员管理不规范等问题又给未来发展蒙上了阴影。
这都是正常现象，用英国作家查尔斯·狄更斯的《双城记》话来说，“这是最好时代又是最坏时代，这是希望之春，也是萧瑟寒冬。” 总之，出现问题不可怕，“发展中的问题要靠发展解决”也不失为一种积极方式。
