陆新元：着力构建完备的环境执法监督体系
慧聪环保网2015年是环境监管执法由“督企”到“督政”转变的关键一年，“环保约谈”风暴引发各界关注。事实上，从2014年下半年开始，这种转变就在悄然进行了。截至2015年年底，已经有20多个城市或单位因为环境问题被约谈。2016年年初，新成立的中央环保督察组进驻河北，省委书记、省长首次因为环境问题被约谈，环保约谈再次升级，彰显了中央对于解决环境问题的决心。
环境执法监督是环境管理最基本、最基础的支撑，是提升环境监管能力的重要途径，是环保部门的立足之本。“十三五”期间以环境质量改善为核心加大环境治理力度，离不开执法监督工作的有效开展，执法监督工作只能加强、不能削弱。作为生态文明体制改革方案的重要组成部分，《环境保护督察方案（试行）》去年已经通过中央审议，五中全会又确立了省以下环境监察执法垂直管理制度，未来要以此为契机着力构建提高环境执法监督效能的体制机制。为此本刊专访了从事环保监察执法工作多年的环境保护部原核总工程师陆新元，听取其对于构建完备的环境执法监督体系的看法与建议。
陆新元对本刊指出，要逐步改变目前主要依靠行政办法管理和保护环境的局面，形成综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段管理和保护环境的新格局；逐步改变被动、事后、补救、消极的执法监督现状，形成主动、事前、预防、积极的新局面，着力提高环境监管水平。
体制创新是建立完备的环境执法监督体系的根本保障，基础是确立环境执法监督的法律地位，核心是完善环境执法监督职能，目标是逐步实现环境执法监督权的综合、完整、统一。未来要建立规范权威的环境执法监督机构，统一管理全国环境执法监督工作。
从“督企”到“督政”
《中国环境管理》：近一年多以来，不少地方政府因环境问题被“约谈”，媒体戏称环保部很忙，对此您怎么看？
陆新元：把地方政府和有关部门执行环保法律、履行环保职责的情况纳入执法监督范围，不断拓展环境执法监督领域，是十分必要的。首先，这是由《环境保护法》赋予环保部门统一监督管理的职责所决定的。其次，是由我国的国情和环境问题的特殊性决定的。政府的决策在很大程度上决定了环境与发展关系的走向，一些环境污染问题虽然发生在企事业单位，但究其根源则在政府。我从事环保工作30多年了，其中有多年是从事的环境执法工作。很多环境问题看似是企业的问题，其实都有政府的影子，地方政府对于企业的保护、袒护，甚至包庇、同污合流的现象在我国过去经济快速发展的年代是普遍事实。
对于这个问题我认为要一分为二地看待，一方面，中国在市场经济改革与发展过程中，在逐步探索政府职能定位的情况下，政府为了更快地发展经济，与企业的关系不可能不密切，这其中有其合理的因素，发展经济也是改善人民生活；但另一方面，快速发展过程中，由于认识的不到位和制度的不健全，环境资源被掠夺性地开发、肆意破坏，我国的生态环境资源已无力支撑经济社会发展，这方面有大量的数据支持。
解决我国的环境问题，最终取决于并依靠于政府。出了环境问题，政府难逃其责。因此，“约谈”是一个正确且必要的执法手段。其实环保部的约谈机制已经实行有十来年了，原来主要是针对一个企业或一个事件，真正对整个地区的环境问题进行约谈并向社会公开确实是从2014年年底才开始的。过去对于约谈政府属于没有禁止过，但也没有提倡过，而且即使是约谈政府，一般也是约谈分管环保的行政副手，效果有限。而现在的约谈都是政府部门的“一把手”，这其实就相当于把各个政府部门都约谈了。在中国政治体制中，常委的地位是非常特殊和重要的，主管环保的副市长往往都不是地方常委，效果肯定不一样。
地方政府对辖区内的环境保护工作实施统一监督管理，是老环保法就确定的原则，但一直没有发挥好。曲格平先生形容过去的中国环保是“不重视，不认识”，非常形象，也体现了环保工作的实际窘境。从约谈“企业主”、“主管环保的副市长”，到“市委书记”、“市长”，“省委书记”、“省长”，环保约谈规格不断升级，约谈力度不断加大，可见这次中央对于环境问题是动真格的了，我对于未来的环保工作格局还是非常乐观的。
“经济反哺环境，环境优化经济”
《中国环境管理》：在目前经济下行压力逐渐加大的背景下，环保部重拳执法，会不会影响经济发展，像去年临沂被约谈后，大量工厂关闭，上万人失业，不少人就把矛头指向了环保。
陆新元：我不这样认为。环境与经济并不是非此即彼的关系，从宏观角度看，污染物排放水平主要与三个因素有关：经济增长速度、产业结构水平和企业技术水平。如果经济增长速度过快，产业结构水平和企业技术水平较低，污染物排放水平就会较高。而经济增长速度、产业结构水平和企业技术水平又和政府环境监管水平密切相关。如果环境执法监督体系不完善，政府环境监管水平较低，就会使企业低成本甚至无成本使用环境容量资源，使得企业的环保成本大大降低，进而使企业的投资和生产成本低估，产品价格低估，并导致两个方面的结果：一方面诱导投资和出口过快增长，经济增长速度加快；另一方面，使产业结构升级和企业技术进步速度放慢，经济增长“快”而欠“好”。
相反，有效的环境监管能促进产业结构升级和企业技术进步，实现又好又快发展。如日本在1967年出台的公害防治法规定环境保护不能压制经济发展，企业主和财阀们以发展经济为借口从事粗放工业生产，环境问题层出不穷。在公众压力下，日本政府于1970年修改法律，明确规定环境优先，工业企业不得不纷纷开发新型技术，工业生产线迅速更新换代，向高效洁净的模式发展。这场环境问题引起的技术革命使得日本成为技术大国，也大大提高了日本的国际地位。
从正确处理经济发展与环境保护的关系之中寻求环境保护工作的着力点，把环境保护与发展这个执政兴国的第一要务联系起来，进一步丰富了环境保护工作的内涵，也赋予了环保工作新的职责。
而建设完备的环境执法监督体系，有利于实现环境与发展综合决策，使环境容量成为区域布局的重要依据，使环境管理成为结构调整的重要手段，使环境标准成为市场准入的重要条件，使环境成本成为价格形成机制的重要因素，可以在完成环保目标的同时，有力地促进产业结构的优化升级，推进经济增长方式的转变，努力缓解经济结构不合理、增长方式粗放、资源环境对经济发展的‘瓶颈’制约等难题，逐步形成“经济反哺环境，环境优化经济”的良性关系，推动经济社会发展与环境保护相协调，真正实现又好又快发展。
胡萝卜+大棒，唤起企业守法意识
《中国环境管理》：2015年开始实施的新环保法被称为“史上最严”，您如何看待新环保法实施一年来的成效？
陆新元：“史上最严”环保法，从历史上看确实是最严。但“乱世用重典”，其实我们的重典用的还不够。举例来说，按日计罚，名字挺好，但是还是既往不咎的按日计罚，未能体现环境经济学上对于环境的补偿，环境破坏就破坏了，只有违法行为不及时纠正才开始按日计罚。其实我们最开始设计的按日计罚，是溯及既往的，即追溯到上次检查之日起，认为这段时间都是违法的，需要对环境做出经济上的补偿。可惜新环保法没采纳，而是采取了一种妥协的按日计罚规定。五中全会后陈部长提出要在“十三五”阶段实施工业污染源全面达标排放计划，我认为特别好，抓住了问题的关键。“超标即违法”，而不仅仅是违规，一定要对超标这一违法行为进行重罚，扭转“违法成本低、守法成本高”的现状。
还有一点特别重要却没有引起足够重视的是，要唤起企业的守法意识。目前关于执法的处罚规定有300多条，却几乎没有一条鼓励、奖励、刺激这样的规定。当然，守法必须有强大的执法环境作为前提和威慑，但未来如果还是不能有效解决“守法吃亏”的问题，不培养企业守法的内生的自觉动力，企业还是会有意无意地违法，也会提高执法难度和成本。仅靠7万人的执法队伍“盯”住100万的企业是不现实的，像国控企业一年下去执法检查四次就已经有点力不从心了。
所以，一方面，面对严峻的环境形势，我们“大棒”还得抡，要保持现在环境执法的高压态势；另一方面，要转变执法理念，引导企业守法与惩处违法行为并重。要逐步改变目前主要依靠行政办法管理和保护环境的局面，形成综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段管理和保护环境的新格局；逐步改变被动、事后、补救、消极的执法监督现状，形成主动、事前、预防、积极的新局面，着力提高环境监管水平。注重利用经济手段激励引导守法，配合“胡萝卜”政策，例如差别税收政策、差别执法检查政策、绿色信贷政策、企业信用等级制度等。2015年年底，环保部和发改委联合发布的《关于加强企业环境信用体系建设的指导意见》，就是一个非常好的制度建设。
我们的环境执法对象有其特殊性，它们都是社会财富的贡献者，是社会稳定力量的贡献者，政府有责任帮助企业理解和认识环境法律法规要求，降低企业环境守法的成本。要促进由单纯的执法监督向执法与守法服务相结合转变，向企业提供守法援助和支持，引导企业自律，强化企业的环境社会责任意识，提升企业环境守法水平。同时，引导社会力量参与执法监督，降低行政执法成本，新环保法规定的环境公益诉讼制度就是一个非常好的制度设计和实践。
推行企业环境信息公开制度
《中国环境管理》：就您了解目前我国企业的守法现状如何呢，应该如何提升企业环境守法水平呢？
陆新元：2014年，中国环境科学学会环境监察研究分会与美国环保协会联合开展了“企业环境守法行为模式研究”课题，通过调查问卷（主要是山东和上海）的方式，了解企业的守法状况及违法成因。我们发现，绝大部分企业的环境信用分值（满分100分）都在60-80分之间，占比74%，这说明绝大多数的企业可以做到基本的守法，但环保诚信企业（80-100分）数量极少；另有26%的企业不能做到基本的守法，成为底线丧失者，违法比例还是很高的。从企业类型看，外商独资企业、国有企业的守法情况最好，而中外合资企业、台港澳资企业、民营企业守法情况差一些；从企业规模来看，大中型企业的守法情况要好于小微型企业；从现有情况看，企业守法状况和企业管控级别（国控、省控、市控）关联不大，各管控级别企业守法情况均比较平均。
提升企业环境守法水平我认为目前主要是两点。一是帮助企业构建自身的环境管理制度。这是由企业自愿进行的企业内部环境管理，包括内部环境规划、环境政策以及执行等。环境管理制度不仅可以为企业带来利益而且也会为社会带来效益。环境管理制度给企业带来的内部利益表现在可以节省企业成本，促进企业自身的创新，更为重要的是，其内部的制度有可能被采纳为整个社会的管理规则与标准。
二是推行企业环境信息公开制度。包括公布企业的内部环境管理信息、环境绩效信息或者产品的环境信息，以便于社会的了解和消费者的选择。企业环境信息发布是国外的普遍做法，企业需要将其环境行为持续地向社会公布，将压力转换为动力，接受公众和媒体监督。新环保法也汲取了这种做法，增加了一章专门规定“信息公开和公众参与”，不过仅仅规定了重点排污单位的企业环境信息公开义务，对其他管控级别的企业未作硬性规定。
可以说，我国的企业环境信息发布制度尚处于起步阶段，发布哪些内容、由谁发布等问题还不清晰明确，还没有形成一种企业自觉发布环境信息的社会共识。但是，随着公众环境意识的觉醒和政府对环境问题的关注，企业的外部压力会越来越大，最终一定会促使大部分企业做出主动公开的决定。
“国家监察、地方监管、单位负责”
《中国环境管理》：您是环保部第一任环境监察局局长，见证了环境执法队伍的建立与成长，请您简要介绍一下我国环境执法监督体系的发展过程。
陆新元：我国的环境执法监督工作起步于20世纪70年代，在30多年的历程中，中国环境执法队伍从无到有，逐渐发展壮大，环境执法监督工作的内容也从最初的排污费征收扩展到污染源现场执法、生态环境执法、排污申报、环境应急管理及环境纠纷查处等日常现场执法监督的各个领域。2002年组建了环境应急与事故调查中心，对外称环境监察办公室。2003年，国家环境保护总局成立环境监察局。2006年，组建华东、华南、西北、西南和东北五个区域环境保护督查中心，2007年又组建了华北环境保护督查中心，形成了以环境监察局为龙头，应急中心和督查中心组成的国家监察体系，包括8个正局级单位，300多人的队伍体系。
2005年12月，国务院发布了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，要求：“建立健全国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制”，从国务院文件层面明确了环境监察的地位，完备的环境执法监督体系开始建设。
从“国家监察”方面来说，刚才也提到了，环保部层面，八大机构的建立标志着国家监察体系基本建成了。督查中心从机构设置初衷来看，主要是负责督查、检查，并没有指导各省市环保工作的职能，但现在既然环保部授权了，做约谈、督政府也是可以的。尤其是省以下垂管以后，更要把工作重心放在督政府部门上，而不是跑去督企业，干了地方环保部门该干的事，所以督查中心的定位还需要进一步明确。
从“地方监管”方面来说，应该由地方政府承担环境监管职责，这项工作还在探索过程中。地方上，多数省份的监察和应急在机构设置上是一体的，统一调配人员编制、职数、资金等。目前实践中主要有以下几种形式：一是，省政府效仿国家监察体系的设置，在省一级设置区域督查中心，建立流域中心，像江苏就设立了流域督查中心；像内蒙，设立了两个大气区域管理中心。第二种方式是升格，省的环境监察总队升格为副局级，整个省级的监察体系都升格，就可以在下面设处了。第三种方式是高配，由省环保厅的副厅长或厅党组成员分管监察总队。第四种方式是改名字，把监察总队改成环监局，和环保部的机构设置一样。其实地方监管上可以做的事情很多，省这一级环保机构很特殊，既有市（县）一级的微观管理，又有环保厅的宏观决策，包括制定文件、发布命令、进行宏观管理等。监察执法垂管后，环保部的主要工作是对着省一级环保机构，更需要认真研究、论证地方监管体制问题，形成与国家监察体系配合更有效的体制制度。
从“单位负责”方面来说，做的还不够，实践中形成了一些有特点的做法，但还没有形成完整的架构体系，是目前监察体系中做的最弱的一环。单位负责其实就是企业负责，未来应该纳入到企业守法管理方面上，推动企业守法，服务于企业守法，着眼于整个守法体系如何构建。这方面的工作在我看来，基本上还没什么推动。刚才也提到了，守法体系非常重要，必须要重视。
所以，未来要进一步完善国家监察体系，建立地方监管体系，抓紧推行单位负责的监管体系。
从人员方面来看，身份确实比较复杂。从事监察执法的人员当中有事业编制人员、有公务员、有参公管理人员，地方上甚至同一个单位存在好几种类型的身份，人员和经费主要由各地政府决定配置和出处。从历史沿革上来看，中编办、组织部对环保工作一直是很重视的，在历次清理各地执法队伍的时候，环保执法队伍都保留了下来。目前队伍中比较混乱的身份问题应该在下一步改革中予以考虑，抓紧解决。
横向分散、纵向分离、区域分割和执法主体地位不明
《中国环境管理》：您认为目前的执法体制和人员现状主要存在哪些问题？
陆新元：尽管我国环境执法监督工作在不断加强，但总的来看环境执法监督体制仍不健全，环境执法监督职能横向分散、纵向分离、区域分割，难以发挥整体效能，具体来说：
一是横向权责分散致使统一监管难以实施。生态环境系统是一个有机联系的整体，客观要求对环境资源进行一体化管理。我国实行的是环保部门统一监督管理和其他部门分管相结合的管理体制，有权行使环境执法监督权的机构众多，对如何统一监督管理和分管部门之间如何相互配合制约等问题缺乏明确、具体的规定，管理职能重叠交叉，执法主体林立、权责分散，部门协调难，执法成本高，效能低下。
二是纵向管理分离致使政令难以畅通。环境执法工作的“瓶颈”集中在市县级。我国环境执法队伍主要分布在市、县，占全国总数的95%以上，这部分执法人员的位子、票子均受到地方政府的制约。在地方保护主义严重的地方，环境执法工作难以作为。五中全会提出了省级以下监察执法垂直管理，相信这种状况会逐步改变。
三是地方条块分割致使区域整体性难以兼顾。随着经济活动加剧、资源开发强度加大、城镇化加快，区域性、流域性环境问题日益突出，条块分割执法割裂了区域环境问题的整体性，跨界污染纠纷难以处理。像京津冀的雾霾问题，不是某一个地方政府可以独力解决的。
四是执法主体地位不明致使执法受阻严重。95%以上的环境监察执法机构是事业单位，没有法定执法权，环境执法难以到位。对于事业性质的城市污水处理厂、垃圾填埋场更是难以执法到位。清理整顿统一着装后，企业主常常以“不着装就不是执法部门”为由拒绝环境执法人员进厂检查。部分地区甚至屡次出现暴力抗法现象。未来必须要进一步明确环境执法人员的执法权和执法身份。
垂直管理需注意三大问题
《中国环境管理》：体制是环境管理和环境执法的基本组织架构，虽然执法体制对最终执法结果的影响不是直接的，但却是重大的和具有根本性的。您刚才也提到了五中全会提出的省级以下监察执法垂直管理制度，对此您怎么看？
陆新元：随着市场经济的发展和我国行政体制改革的力度加大，“垂直管理”成为一种加强中央对地方管理的重要手段，并有不断被强化的趋势。我国目前比较重要的政府职能部门，主要包括履行经济管理和市场监管职能的部门，如海关、工商、税务、烟草、交通、盐业的中央或者省级以下机关多数实行垂直管理。实行垂直管理的行政执法部门人、财、物权统一到省里，政府垂直管理部门具有非行政区划性、垂直性、相对独立性的特点。垂直管理部门从政府序列中分离出来以后，国家宏观调控力度得到切实强化，行政执法工作减少和避免了诸多不利甚至是消极因素，如地方保护主义等，执法效率与质量明显提高。
但垂直管理自身也存在许多问题，这是我们在落实五中全会精神过程中必须注意的地方。一是监督部门减少，容易滋生腐败行为，导致部门利益规章化、行政垄断；二是，市级环保机构实行以向省级环保机构负责为主的垂管后，如何协调市级环保工作与市级地方政府组织之间的关系，既最大限度地发挥市级环保的行政效能，又切实落实地方政府对环境质量负责的要求；三是，要注意在人员待遇等方面避免形成不公平效应，各地的经济条件不同，许多地方垂直部门干部的工薪与地方部门干部之间会存在一定的收入差距，易在同一地区的公务员队伍中形成危险的攀比效应和不公平感，必须要在改革方案设计中切实考虑环保干部的升迁、待遇等实际问题，只有把队伍稳定好才能不断推进环保工作的发展。改革中可能还会遇到尚未预计的问题和困难，需要在实践中认真对待，确保改革的顺利实施。
四点改革期待
《中国环境管理》：您对于未来环境执法监督体制改革有何看法和期待呢？
陆新元：首先我认为应该明确环境执法监督机构的法律地位。由国务院颁布《环境执法监督条例》或在制定修订环境保护法律法规时，明确环境执法监督机构为国家行政执法机构，清晰其工作职责，把环境执法监督人员纳入公务员序列，研究探索建立环境警察队伍。
其次，应不断整合优化环境执法监督资源。着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题，适应国家环境综合管理的要求，尊重生态环境的整体性、系统性、公益性特点，坚持生态系统环境执法监督的理念，按照资源开发利用和生态建设与生态环境保护监管相分离的原则，探索建立环境资源统一管理的大部门制，逐步整合、优化环境执法监督资源，实现国家环境执法监督职能的综合、完整、统一。
三是要合理划分事权，理顺环境执法监督组织管理体系。按照“国家监察、地方监管、单位负责”的总体要求，形成国家主要行使宏观执法监督权、省级兼顾宏观与微观、市级行使微观环境执法监督权的层级分明、互为补充的环境执法监督网络。
四是要建立规范权威的环境执法监督机构。一方面，建立和完善国家环境执法监管网络，增强“国家监察”能力。重点是强化和完善现有职责，整合环境保护管理部门内各职能机构的现场执法监督权，理清各级环境保护管理部门的环境执法监督事权。成立更高规格、更加独立和权威的国家环境监察机构，统一管理全国环境执法监督工作，集中行使国家环境保护行政处罚权，归口管理和业务指导区域派出机构执法监督业务工作。在国家现有派出机构的基础上，结合区域生态特征和行政区划，重新规划、调整派出机构的设置，完善其职能。根据需要，在重点区域、流域适当增设派出机构。合理划分各级环保部门执法监督事权，理顺环境执法监督组织管理体系。另一方面，规范地方环境执法监督机构设置。地方环境执法监督机构建设，总体上按照国家层面环境执法监督体制改革的步调进行。在此基础上可考虑设置独立的国家环境监察稽查机构，确保国家及省级监察人员的履职尽责。
